ManBetX体育app下载|生态环境保护综合执法的职责调整

企业新闻 | 2021-11-29
本文摘要:生态环境部行政体制与人事部门近日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知(以下简称指导意见),引起了各界的关注。

生态环境部行政体制与人事部门近日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知(以下简称指导意见),引起了各界的关注。为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》的部署要求,进一步推进深化生态环境保护综合行政执法改革,《指导意见》指出,要有效整合生态环境保护领域的执法责任,建立责任明确、边界明确的执法体制,明确细化执行综合执法的范围。正确理解《指导意见》和职责整合的改革精神,对整合组建生态环境保护综合执法团队,完善适应生态环境保护事业的行政执法体系具有重要意义。

本文解读生态环境保护综合执法责任调整,供读者参考。解读1:改革目的——以解决多层重复执法为焦点的《指导意见》指出,生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。生态环保综合执法团队将整合相关部门污染防治和生态保护执法职责。职责明确、界限明确是国家实施生态环境保护综合执法改革的目标方向,其提出的背景是生态环境保护领域多头、多层重复执法问题突出。

1.统管和分管模式。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定,环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,有关部门根据有关法律规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。原环境保护部门与其他有关部门共同履行环境保护责任,属于统管与分管相结合的模式。近年来,湖南、陕西、内蒙古、山东、重庆等十多个省、区、市制定了环境保护工作责任规定,少的部门涉及20多个部门,多的部门涉及50多个部门,责任分散交叉,重叠问题突出。

2.横向有多头执法问题。《深化党和国家机构改革方案》第51条明确要求整合生态环境保护综合执法队伍。整合环保和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法责任、团队,统一落实生态环保执法。

生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两个主要方面。对于污染防治执法领域,法律、标准体系健全,但执法权分散,个别领域存在九龙治水问题。以水污染防治执法为例,地表水执法由环境保护部门负责,地下水执法国土和水利部门有争议的岸污染源执法由环境保护部门负责,水污染源执法由交通、海事、海洋等部门负责。执法权分散,职责交叉不清楚,部门间协调不良,同时容易造成能力配置的反复浪费,多头执法。

在生态保护执法领域,法律、标准体系、执法事项和执法主体分散。目前尚未对生态保护的系统立法,经法律和国务院行政法规系统整理,与生态保护高度相关的执法事项分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等30多项法律法规中,涉及国土、水利、农业、林草、海洋、住宅建设等部门,这些法律法规主要集中在资源开发利用保护和生态建设上,许多领域对生态破坏没有执法依据。3.纵向存在多层执法问题。省级以下环境执法队伍普遍存在责任组织问题,根据现行法律法规,除核辐射、汽车、消耗臭氧层物质等领域外,只能由国家级、省级生态环境部门承担的执法事项外,其馀执法事项由县级以上人民政府环境保护主管部门承担,执法责任上下粗,层次事权不清,同级环境保护部门内部执法界限不清,多头执法、碎片化严重。

一个具体件,省、市、县三级均有权查处,有限执法资源不充分利用,也容易引起多层执法问题。因此,实施综合执法改革,不仅要明确部门之间的责任界限,还要划分不同层次的事权。解读2:改革方式-跨部门整合执法权《指导意见》明确了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作责任的具体整合范围。

明确要求,除法律、法规外,有关部门不行使上述行政处罚权和行政强制权。1.综合执法团队与其他行业管理部门的关系。跨部门整合处罚权,其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条《国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定行政机关行使有关行政机关的行政处罚权》。综合执法综合执法责范围将大于同级生态环境部门。

《深化党和国家机构改革方案》第25条明确了建立生态环境部的职责整合,生态环境保护综合执法队承担的执法责任更广泛,主要表现为国土部门开发土地、矿山等造成生态破坏的执法权,林业部门在自然保护地内非法开采、道路修理、水库建设、生态破坏的执法权。在组织架构上,日常工作由生态环境部或省级生态环境厅内设执法局承担,主要负责建立健全行业管理部门和综合执法队伍协调机制,协调国家或省级有关部门,加强对综合生态环境保护执法的业务指导。在工作关系上,相关行业管理部门和综合执法团队属于业务指导关系,对于转型执法事项,国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。2.跨部门整合执法权的界限划定。

土地、矿山、自然保护地可以理解为生态的一部分,也可以理解为资源的生态保护的执法对象,也可以理解为资源保护的执法对象。在现实操作中,执法界限模糊。如土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等领域的保护,既有生态属性、自然属性,也有资源属性、经济属性。自然资源部设立执法局,负责调查自然资源违法案件。

生态环境部也设有执法局,负责调查重大生态环境保护违法案件。生态环境部三定规定,监管影响生态环境的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。个别、局部资源不合理开发利用不一定会导致生态破坏,执法界限难以把握,需要对照法律法规,对执法事项的调整作具体规定。3.以行政处罚权为核心的执法权。

《指导意见》指出,整合后,生态环境保护综合执法团队依法统一行使污染防治、生态保护、核和辐射安全的行政处罚权和行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法功能。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条《行使相对集中行政处罚权的行政机关,可实施法律、法规规定的行政处罚权相关行政强制措施》和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条《国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定行政机关行使相关行政机关的行政处罚权》等规定,一行政部门可以集中行使有关行政处罚权的行政强制措施。目前,国家制定了与综合执法改革相辅相成的执法事项指导目录,细分为具体法律法规条款,有利于地方操作。

解读3:执法主体-以谁的名义执法《指导意见》指出,整合后,生态环境保护综合执法团队以本级生态环境部门的名义,依法统一行使污染防治、生态保护、核辐射安全的行政处罚权和行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法功能。以谁的名义执法,会影响执法程序、行政复议等环节。现在绝大多数地方的环保部门都是以部门的名义进行执法,可以更好的履行执法职责,不需要调整执法主体。

同时,以本级生态环境部门的名义执法可以更好地匹配县级局队一体化模式。《指导意见》提出,县级生态环境分局一般实行局队一体化体制。具体模式由地方明确,可参考公安机关内设大队的模式,县级生态环境分局内设生态环境保护综合行政执法队伍。在这种模式下,不应以内部设施的名义行使执法权。

解读4:着眼于未来-生态环境保护执法的长期考虑,《指导意见》指出,生态保护执法是指生态环境保护综合执法团队依法处理破坏自然生态系统水源维护、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。如何理解生态环保执法这一概念,虽然是改革的基础,但目前还缺乏规范的定义。《环境保护法》第二条定义了环境的概念,指影响人类生存发展的各种天然和人工改造的自然因素整体,包括大气、水、海、地、矿、林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城乡等。

但生态环境保护显然更广泛。《指导意见》对生态保护执法的定义明确与本次综合执法改革整合范围不同。这从侧面说明,此次生态环保综合执法改革尚未实现完全整合。

改革不仅要立足当前,更要放眼未来,一次改革不可能实现的目标,可以多次分步实施。《环境保护法》第二条对环境的定义和《指导意见》对生态保护执法的定义可视为生态环境保护综合执法改革的最终目标范围。解读5:鼓励探索-地方可实施更广泛的整合。

《指导意见》指出,各地可根据地方法规和工作需要进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法责任,由生态环境保护综合执法团队统一行使。如果已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法,可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。

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1.实行更广泛的综合执法面临的现实问题。一是垂直管理部门和地方政府有游戏。

生态环境部门实行省下垂直管理体制,但人事关系、机构编制依然依赖地方。地方生态环境部门的力量基本上呈倒金字结构,越往基层,力量越弱。

地方政府对垂直管理部门的支持力度可能受到影响,现有执法力度不足以支持更大范围的综合执法改革。二是责任与权力不匹配。纵向压力传导中,中央和省级有生态环境保护监察、强化监督等手段,县级(包括直辖市区县级)属于不能进出,可以委托乡镇(街)执法,但必须承担法律责任。

横向上,生态环境保护不是有关部门的主要业务,也有相关部门很少或者没有执行生态环境保护法的地方。集中执法权后,监督借款多,问责的焦点也集中。

2.地方机构改革应把握的原则。一是掌握地方机构设置的一致性和特殊性。

在确保党中央令行禁止和全国政令统一的基础上,给予地方更多的自主权,不要求上下一般粗,重点是加强综合执法团队的机构配置。二是把握正向监督和反向执法的责任界限。合理集中执法权,统一执行生态环境保护执法,杜绝多头执法和监督真空,重点是坚持集中、统一定位,确定符合地方实际执法权转移方案。三是把握权利责任一致与功能一致的结合点。

配置与职责一致的执法队伍,将编辑随行,人随行落入现场,重点是划分各级执法机构的事权,明确人员编制的划转方式,提高基础执法力量。全国地区差别较大,生态环境保护执法侧重点各不相同,综合执法职责整合范围应当因地制宜,符合工作实际。


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